Nakaz konserwatorski w świetle obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych

Wprowadzenie

Ochrona zabytków, zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568 z późn. zm.) – zwanej dalej „u.o.z.” – polega m.in. na „zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków” (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz „udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków” (art. 4 pkt 3 u.o.z.). W celu zapewnienia możliwości realizacji przedmiotowej ochrony, ustawodawca przewidział szereg uprawnień dla wojewódzkiego konserwatora zabytków, w tym m.in. prawo do wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, albo zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu (art. 45 ust. 1 u.o.z.) w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne i inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 u.o.z.

Przepis art. 45 ust. 1 wprowadza zatem podział dychotomiczny, który po zrealizowaniu się hipotezy normy prawnej uprawnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, lub doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Ograniczając niniejsze opracowanie wyłącznie do sytuacji wykonywania przy zabytku wpisanym do rejestru robót budowlanych (art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.) wskazać należy na pozostałe regulacje prawne, mające w tym przypadku istotne znaczenie:

Art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
1. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:
1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Art. 39 ustawy Prawo budowlane
1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane
4. Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane:
1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – wymagają pozwolenia na budowę,
2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1
– przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powyższe oznacza, że każde roboty budowlane, wykonywane przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymagają:

• wcześniejszego pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,
• wcześniejszego pozwolenia na roboty budowlane, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414 z późn. zm.) – zwanej dalej „p.b.” – obiekty wpisane do rejestru zabytków nie korzystają ze zwolnień wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 29 ust. 1 i 2 p.b.

Istota problemu – casus

W sytuacji, gdy wojewódzki konserwatory zabytków wydał – wskutek nielegalnie prowadzonych robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków – decyzję administracyjną nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, powstaje pytanie, czy decyzja ta wyłącza obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, których celem jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego.

Istnieją dwa poważne argumenty, które uzasadniają twierdzenie, że decyzja WKZ nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego nie zwalnia inwestora robót z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Po pierwsze, wykładnia gramatyczna przepisu art. 29 ust. 4 p.b. nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca w sposób kategoryczny wskazał, że wszystkie roboty budowlane wymienione w przepisie art. 29 ust. 1 i 2 p.b., wykonywane przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę; brak jest również przepisów o charakterze lex specialis, które wprowadzałyby wyjątki od tej reguły.

Po drugie, istota wniosku o wydanie pozwolenia na budowę sprowadza się do szeregu czynności kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem nie tylko spełnienia przez inwestora pewnych wymagań formalnych, ale przede wszystkim pod kątem – najogólniej rzecz ujmując – zgodności planowej inwestycji z przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania, zachowania odpowiednich warunków higienicznych i ochrony interesów osób trzecich. Jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu – „Pozwolenie na budowę ma również istotny wpływ na racjonalne wykorzystanie terenu, ochronę środowiska, walory estetyczne otoczenia obiektu budowlanego, spełnia zatem w tym zakresie funkcję ochrony interesu społecznego. Czasami skutkuje ograniczeniem prawa do zabudowy, np. w zakresie budowy określonego rodzaju obiektów lub w kwestii ich parametrów. Stanowi więc istotną gwarancję ochrony uprawnień osób trzecich oraz interesu publicznego, a w szczególności ładu architektoniczno-przestrzennego” [w: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany] oraz „Pozwolenie na budowę jest podstawową formą ograniczenia wolności budowlanej w fazie przygotowania inwestycji budowlanej. Ustanowienie tego rodzaju reglamentacji spełnia trojaką funkcję: regulacyjną – gdyż określa prawa i obowiązki jednostki w określonej sytuacji faktycznej, nadzorczą – z racji tego, że daje możliwość sprawowania nadzoru administracyjnego nad działaniami podmiotów prawa (przez wymuszenie poddania się procedurze uzyskania aktu zezwalającego czy też przez możliwość uchylenia tego aktu), oraz sterowania, ponieważ steruje zachowaniami jednostek w kierunku pożądanym z punktu widzenia interesu publicznego. W dziedzinie prawa budowlanego, która normuje działalność objętą szczególnym ryzykiem spowodowania trudno odwracalnych szkód w dobrach podlegających ochronie prawnej, uzasadnione jest wykorzystywanie instytucji polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, w którego treści szczegółowo określone są prawa i obowiązki adresata tego pozwolenia” [w: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III].

Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę pociąga za sobą szereg dalszych obowiązków spoczywających na inwestorze, jak np. zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych (art. 41 ust. 4 p.b.), zapewnienie objęcia kierownictwa robót budowlanych oraz nadzoru nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (art. 42 ust. 1 p.b.) czy prowadzenie stosownego dziennika przebiegu robót budowlanych (art. 44 ust. 1 i 2 p.b.).

Należy przy tym pamiętać, że wojewódzki konserwator zabytków nie dokonuje analizy planowanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, lecz złożony wniosek analizuje wyłącznie pod kątem wpływu tych robót na substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków oraz ewentualnego otoczenia tego zabytku. Kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków nie krzyżują się z kompetencjami organu administracji architektoniczno-budowlanej, wydającego pozwolenie na budowę. Dlatego też nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że decyzja WKZ nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego zwalnia inwestora robót z obowiązku uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie niezbędnych w tym zakresie robót budowlanych. Zakres uprawnień i obowiązków spoczywających na inwestorze robót budowlanych jest skrajnie odmienny w zależności od tego, czy postępowanie toczy się przed wojewódzkim konserwatorem zabytków, czy przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 p.b., inwestor w pierwszej kolejności zobowiązany jest uzyskać stosowne pozwolenie WKZ, a dopiero następnie decyzję o pozwoleniu na budowę.

Zatem nawet jeżeli inwestor nielegalnie przeprowadzonych robót budowlanych otrzymał od WKZ decyzję administracyjną nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, a do wykonania przedmiotowego nakazu koniecznym jest przeprowadzenie określonych robót budowlanych, inwestor zobowiązany jest do uzyskania niezależnego pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Na marginesie wskazać należy, że decyzja administracyjna, wydana przez WKZ, nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, zwalnia inwestora robót jedynie z obowiązku wynikającego z przepisów art. 36 ust. 1 u.o.z. oraz art. 39 ust. 1 p.b.